中国贸易救济法律制度与维护产业安全实践

为了适应经济全球化的新形势，妥善应对激烈竞争的复杂局面，1997年国务院颁布《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》，标志着中国贸易救济法律制度的建立。伴随我国加入世界贸易组织，中国贸易救济法律制度从无到有、从起步到较为成熟、从学习借鉴他人经验到自成体系。中国贸易救济法律制度的建设和完善，是我国在改革开放进程中适应经济全球化的重要举措，是按照WTO规则完善外贸管理体制、转变政府职能的一项重大变革，显示我国政府运用国际通行规则维护国内产业安全的执政能力显著提高。这个制度在保护国内产业安全领域取得了突出效果，保障了国内产业又好又快的发展。

一、贸易救济在当前国际贸易中地位和作用

贸易救济是指在贸易自由化的背景下，进口国政府对进口产品采取适当措施，以制止不正当竞争行为或数量激增，维护国内产业的合法利益。WTO允许各成员方使用的维护公平贸易秩序、保护国内产业安全的法律手段。

WTO允许成员方采取的贸易救济措施主要有三类，即反倾销、反补贴和保障措施。

（一）贸易救济的地位和作用

1.贸易救济是调整国际贸易的重要法律制度

贸易救济是国际法和国内法有机统一。

国际法：反倾销、反补贴、保障措施是WTO法律体系的重要组成部分，有关规定最早见诸于1947年《关税与贸易总协定》的第6条、19条中。

WTO贸易救济措施相关的三个协定：《关于实施1994关税与贸易总协定第6条的协定》（即通常所说的《反倾销协定》）、《补贴与反补贴措施协定》、《保障措施协定》。其他协议中贸易救济条款：《农业协定》等。

国内法：贸易救济是一国对外贸易立法的重要组成部分。在各国外贸法体系中均占有重要地位,属于行政法范畴。

2.贸易救济是规范贸易发展、调整贸易秩序的重要手段

随着经济全球化发展，全球贸易不断增长，按WTO口径预测2010年全球贸易额将增长13.5%，达到16万亿美元，为1983年的8.6倍，1995年的4倍。世界经济发展不平衡状况日益加剧，国际贸易领域的竞争日趋激烈，各国在参与国际竞争中，一方面遵循WTO规则，不断降低关税，取消非关税壁垒，但是，自由贸易是一把双刃剑，它能积极有效地促进WTO各成员方、乃至全球经济持续、健康、快速发展，同时，也很可能因不公平贸易和不正当竞争，而给某些成员的民族产业带来巨大的损害，从而破坏其国家利益，并最终殃及全球经济。因此，为了维护公平贸易和正当竞争的秩序，WTO允许各成员在倾销、补贴和过激增长等，对其国内产业带来损害的情况下启用反倾销、反补贴与保障措施等手段，以有条件地对进口贸易进行某种限制。据WTO统计从1995-2009年全球共发起3675起反倾销案件，每年200起左右。

3.贸易救济是贸易保护的工具

近年来，在经济全球化冲击下，伴随着世界经济发展的起落，许多国家和地区的经济民族主义和贸易保护主义抬头。在外贸关系上，发达国家经济问题政治化倾向明显，政治上转向保守主义，从全球化转向本地化。在参与国际竞争中，发达国家不肯接受其夕阳产业遭受冲击和劳工利益受损、工作机会外流的现实，推行贸易保护主义，竭力保护其弱势产业。各国更多将把贸易救济作为贸易保护的工具和手段，而不仅仅从规范贸易的角度上出发。本轮金融危机和经济衰退发生以来，贸易保护主义抬头，贸易救济案大幅增加。2009年全球贸易救济案件数量为440起，同比增长一倍。

举例：美对我轮胎特保案。

贸易救济措施的不当使用、以及贸易救济措施实施领域的扩大，会造成贸易保护程度不断提高，推动商品价格的非正常上涨，不能有效维持就业，使发达国家与发展中国家都付出巨大代价，也加重了发展中国家的债务负担，使新贸易保护主义蔓延和扩张。

（二）贸易救济法律制度

贸易救济的三种主要手段：

1、倾销与反倾销

倾销分国内倾销和国外倾销（国际倾销）

国外倾销是指一个国家或地区（出口国）的生产商出于占有另一个国家或地区（进口国）的市场等目的，而将其产品以低于其本国市场销售的价格在进口国进行销售的行为。

经济学定义：完全相同的一种商品，如果他在两个市场的销售中存在价格差异，就很可能构成倾销。

法律定义：《关税与贸易总协定》（GATT1994）第六条“将一国产品低于正常价值的方法进入另一国市场，如因此对某一缔约国领土内已经建立的某项产业造成实质性损害或产生实质性损害威胁，或者对某一国内产业的兴建产生实质性阻碍，这种倾销应该受到谴责。”

反倾销：调整进口国反倾销调查机关在对倾销进行调查、裁定和采取反倾销措施过程中所发生的各种权利与义务关系的法律规范的总称。

反倾销的三个要件：倾销、损害、因果关系。

2、补贴与反补贴

补贴：仅指出口补贴，即由政府对出口商所生产经营的某种产品给予一定现金补助，或通过财政、税收、金融等优惠措施给予间接的物质、财力等方面的支持，从而使出口商可以以较低的出口价格参与国际竞争，并以此获得有利的竞争优势。

反补贴：是指由于出口国政府对产品出口企业进行补贴，并因此给进口国生产同类产品的产业造成损害，或实质性损害威胁，或实质阻碍某一产业的建立和发展，进口国政府有权对已获补贴的进口产品征收一定程度的反补贴税。

3、保障措施

当进口产品数量激增，对国内产业造成严重损害或者严重损害威胁时，进口国政府可以限制该产品的进口。这种做法叫“保障措施”。

“特殊保障措施”是中国加入WTO时的让步承诺，主要分为两类：“特定产品过渡性保障机制”和“纺织品特殊保障措施”。

二、中国贸易救济法律制度建设

1997年国务院颁布《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》标志着中国贸易救济法律制度的建立。

贸易救济制度的建立和完善，是我国在改革开放进程中适应经济全球化的重要举措，是按照WTO规则完善外贸管理体制、转变政府职能的一项重大改革，显示我国政府运用国际通行规则维护国内产业安全的执政能力显著提高。

我国贸易救济法律体系由法律（《对外贸易法》）、行政法规（国务院“两反一保”三个条例）、部门规章以及相关司法解释共同构成。

（一）完善了贸易救济立法

1994年5月12日，正式颁布《中华人民共和国对外贸易法》。1997年3月25日，国务院根据《对外贸易法》制定了《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》；

2001年《中华人民共和国反倾销条例》、《中华人民共和国反补贴条例》和《中华人民共和国保障措施条例》；

2004年，全国人大修订了《中华人民共和国对外贸易法》，新增加了第七章“对外贸易调查”和第八章“对外贸易救济”；

发布《反倾销产业损害调查规定》等26个部门规章；

2002年11月，最高人民法院审查公布了两个司法解释：《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》。

（二）健全了贸易救济调查机关

商务部的进出口公平贸易局（公平局）负责倾销与补贴的调查与裁决，产业损害调查局（调查局）负责国内产业损害和因果关系的调查与裁决；产业损害调查由商务部产业损害调查局负责。

（三）有效开展贸易救济实践

自1997年第1起反倾销调查“新闻纸案”以来，我国共对来自27个国家和地区的进口产品发起反倾销调查64起（按照WTO统计方法为185起）、反补贴调查4起，保障措施1起，涉案金额近200亿美元。

在68起贸易救济案件中，肯定性终裁征收反倾销税和反补贴52起，因申请人撤诉、国内产业无损害等原因终止调查9起，还有7起反倾销和反补贴案件正在调查当中。

截至目前，共发起64起反倾销、4起反补贴、1起保障措施，涉及化工、轻工、纺织、钢铁、电子、医药、机械、农产品、仪器仪表等十大行业的57类产品。涉及26个国家和地区，173家国内企业（不包括支持申请企业），涉案进口金额260多亿美元，总规模近8000亿元人民币。

1.案件覆盖面宽，影响力不断提升

2009年的贸易救济案件直接涉及国内产业规模累计4613.5亿元人民币（其中原审案件3427亿元人民币，复审案件1186.5亿元人民币）。覆盖辽宁、山西、山东、湖北、湖南、浙江、江苏、广东等20多个省、区、市的222家企业，直接影响20多万就业人数。

如甲醇反倾销案涉及国内33家大中型企业，涉案产值达284.2亿元人民币，涉及产业国内产值4613亿元，涉案企业222家，20.6万就业岗位。

2.贸易救济手段更加灵活

2009年6月1日，我国对原产于美国的进口取向电工钢进行反倾销和反补贴调查，这是1997年我国开展贸易救济法律实践以来首次对进口产品进行反补贴调查，这也是首次对来自一个国家的进口产品同时进行反倾销和反补贴调查，是调查机关丰富贸易救济手段、维护我国产业安全的工作创新。此次“双反”调查主要针对自美国进口的取向电工钢，涉及美国联邦和州政府22个补贴项目。

另外，在以往采取反倾销措施的案件中，主要以征收反倾销税的形式为最终措施。但是在2008年下半年以来裁决的案件中，既有征收最终反倾销税的裁决，也有采取价格承诺（丙酮案）、申请人撤诉（气相色谱-质谱联用仪案）等结案方式，灵活地运用了国际通行贸易救济手段维护国内产业合法利益。

（四）积极应对贸易摩擦，加强对贸易保护的反制

中国连续15年成为全球遭遇反倾销调查最多的国家，涉案损失每年高达300-400亿美元。

2009年，国外对华共启动119起贸易救济案件，比2008年增加11起。2002年以来，我年度遭受贸易救济调查数量首次突破110起大关。

去年我国GDP占全球8%，出口占全球9.6%，而遭受的反倾销调查占全球的40%左右、反补贴调查占全球的75%。

世行报告显示：全球47％的新发起的贸易救济调查和82%已完成的案件都针对中国。

今年1-8月份，我共遭遇来自17个国家（地区）对我发起贸易救济调查案件48起，涉案总金额达64.8亿美元。据统计每1亿美元涉案，约影响被调查国1.5万人就业，2009年国外对华发起贸易救济措施涉案金额127亿美元，共影响我200万人就业。如碳钢紧固件反倾销案直接涉及国内大中型钢铁企业46家、影响2.8万就业人数，间接涉及上百家企业、影响几十万人就业。

前9个月欧盟已对我发起10起贸易救济调查，超过2009年全年欧盟对我发起案件数；涉案金额约47.4亿美元，为2009年全年涉案金额的5.5倍。

（五）利用WTO争端解决机制，维护国家经济利益

1995-2010年7月，世贸组织共启动410起争端案件；其中，中国作为申诉方的案件7起，作为被诉方的案件17起。自2004年以来，国外开始频繁对我国运用世贸组织争端机制，争端内容涉及集成电路、汽车、原材料、知识产权、出版物等领域的产业、金融、投资和关税政策。中国积极参与WTO争端解决，如碳钢紧固件案件，2007年欧盟对我紧固件的反倾销案，2008年我对欧盟紧固件的反倾销案，以及中欧双方将对方互诉至WTO争端解决机构。中欧双方相互都把对方告到了世贸组织争端解决机构，使案件更趋复杂。

（六）开展产业损害预警机制建设，服务领导决策

产业损害预警机制通过对货物进出口、技术进出口和国际服务贸易异常情况的连续性监测，分析其对国内产业的影响，及时发布相关预警信息，服务于政策制定、产业发展和企业决策，实现“为之于未有，治之于未乱”。

建立中央、地方、行业、企业、专家五级产业损害预警机制。我国产业损害预警系统自2001年建立以来，监测范围已覆盖进出口额占比超过70％的敏感商品，并实现了对汽车、钢铁、化肥、纺织、电子、机床等行业的重点品种的深度分析，建立了约有1亿5千万条数据的产业安全数据库。几年来，共编制并上报各类产业损害预警报告600多期，充分发挥了产业损害预警机制在维护产业安全工作中的基础性和前瞻性作用。

（七）开展产业竞争力调查，提升产业国际竞争力

我国产业在参与经济全球化的进程中若想占据优势地位，就必须提升产业国际竞争力，而提升国际竞争力的前提是对当前产业的竞争力状况有一个客观的认识和科学的评价。竞争力调查与评价是政策制定部门确定其产业政策的重要依据，也是引导企业获得成功和产业健康发展的重要手段，是国家宏观调控的重要组成部分。

从2003年开始，商务部积极开展重点行业产业竞争力调查与评价工作，现已开展汽车、磷肥、电子信息、热带水果、关键汽车零部件、发电设备等产业竞争力评价工作；“中国产业国际竞争力论坛”已成功举办6届。

（八）完善贸易救济手段

1.积极探索贸易调整援助研究，贸易调整援助是在贸易自由化背景下，为稳定就业、恢复有关产业的竞争力，由政府对因进口增加等原因遭受利益损失的企业和工人实施援助的一项贸易政策工具，其在美国、欧盟和韩国等国家和地区已有成熟的法律和实践。当前，国际金融危机对我国实体经济的负面影响仍在加深，国内产业承受巨大经营压力和就业压力。在WTO规则框架下，制定适合我国国情的贸易调整援助办法，采取适当方式对因进口产品冲击而受到损害的产业尤其是中小企业提供援助和支持，对产业应对金融危机，尽快恢复和发展有着重要意义。

2.积极探索服务贸易领域贸易救济调查。2009年，我国服务贸易规模达到2862亿美元，其中服务贸易出口占世界总额的份额上升至3.9%，居全球第5位，然而，与发达国家相比我国服务业仍存在较大差距，总体竞争力处于劣势，在国际服务贸易中存在较大逆差，产业面临着进口服务的严重冲击。开展服务贸易调查和救济相关工作，是维护我国服务产业安全，支持第三产业发展的需要，开展服务贸易调查和救济不违背世贸组织原则与规则。相比货物贸易，服务贸易具有无形性、门类复杂、监管部门分散等特点，这些特点导致服务贸易调查和救济工作更加复杂，对于其中涉及的各种问题如进口认定、同类或直接竞争服务、国内产业认定等都需要深入研究。

（九）贸易救济取得了积极效果

十三年来，我国构建了维护产业安全工作体系，积极运用贸易救济措施，遏制了进口产品的不公平竞争，有力地保护了国内产业的合法利益。

1.维护了公平贸易秩序。

2.维护了受损产业和企业利益。

3.建立了“一体两翼”维护产业安全工作体系。

4.提升产业国际竞争力，扶持了一批高科技企业。（有机硅）。

5.着力改善民生，促进农业发展和农民增收。（马铃薯淀粉、白羽肉鸡案）。

三、完善贸易救济法律制度的几点思考

（一）树立新的产业安全观，更加重视运用贸易救济措施维护产业安全工作；新产业安全观：坚持对外开放，以开放促改革、促发展、促创新，以开放促安全；开放中解决产业安全问题，构建安全高效的开放型经济体系。行业中介组织保护企业合法权益、维护产业安全，更加重视运用国际通行规则维护产业安全工作。企业要积极应诉，要理直气壮、依法合理、保护自身合法权益。

（二）更加灵活有效地运用贸易救济措施，维护我产业的合法权益；适度降低立案门槛，加快立案速度，加强立案和调查、裁决力度。要加大对重点国别案件的立案、调查与裁决；在案件调查、裁决中可以通过谈判、价格承诺等多种方式结案，以便灵活、妥善处理有关敏感国家和地区的特殊问题。

（三）积极开展中外产业间对话和磋商，化解贸易摩擦；积极开展与韩国、沙特、乌克兰等重点国别重点行业的交流对话和磋商，化解贸易摩擦。

（四）加强贸易救济与相关政策的协调，健全完善我国的产业安全保障体系；可加强与各部门间在货币政策、产业政策与贸易政策如何相得益彰相互促进等方面的合作，变单一产品的战术主动为整个行业的战略主动，变单一政策为政策组合拳，使反制更加快速，效果更加明显。

（五）强化产业损害预警机制的预案、预控作用，发挥产业损害预警机制在案源开拓及产业发展引导方面的作用；

（六）做好贸易救济效果跟踪工作，引导相关产业健康有序发展；开展涉案产业规范工作，通过效果跟踪和评估，了解掌握产业情况，引导涉案产业健康发展。

（七）加强宣传，积极营造有利于维护产业安全工作的良好舆论环境；在网站、杂志等主流媒体上加强对产业安全和贸易救济工作的宣传，营造有利的舆论环境。

（八）加强国际间贸易救济机构交流与合作，完善我贸易救济法律制度。加强国际交流，积极推动制定并完善贸易救济法律和规章；推动产业竞争力调查和贸易救济援助规章立法项目等。