重大措施更需要体制机制保障

（中国社会科学院  宋则）

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一、“把好事办好”需要注重体制机制问题

二、着眼于经济效率，落实十项措施迫切需要体制机制保障

三、着眼于社会公平，落实十项措施迫切需要体制机制保障

四、着眼于扩大内需，落实十项措施迫切需要体制机制保障

五、着眼于体制机制，落实十项措施关键在于澄清对市场机制的巨大误解

六、几点进一步的结论

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一、“把好事办好”需要注重体制机制问题

面对背景复杂、势头凶险的国际金融危机，中央果断出台的十项重大措施和随后的一系列追加举措，体现了智慧与胆识。按照这一部署，落实涉及民生、基础设施、生态环境和灾后重建等方面的十项措施，两年多时间需投资4万亿元。如果有可靠的保障机制，中国经济格局足以战胜危机、走出困境、重归正轨。

应对国际金融危机需要多管齐下，最核心的还是要“把自己的事情办好”，“把好事办好”。因为，只有“把自己的事情办好”才能从容应对国际风云变幻、立于不败之地；只有汲取经验教训切实“把好事办好”才能科学发展、造福于民。中央决策的立意正在于此。

与此同时，我认为，中央“把自己的事情办好”和“把好事办好”，还含有更深层的考虑。这是因为，当前局势是内外因素叠加缠绕所致，不能都拿本次危机说事。即使没有这场危机，国内许多问题和矛盾也已十分突出。诸如产业结构失调、区域经济失衡、低端行业滑坡、就业压力猛增、收入差距拉大、生态环境恶化、能源高耗依旧、恶性事故频发、社会矛盾激化等等不和谐状况，绝非短短这几个月发生的，都是由于体制、机制性问题长期得不到根本解决而不断累积的。国际金融危机只是加重了、激化了原有的矛盾。许多长期得不到解决问题或反复出现的问题，才更加耐人寻味、发人深思。

因此，在“把自己的事情办好”和“把好事办好”的过程中，深化体制改革、实现机制创新，解决好体制机制问题，无论从近期还是长远看都是事关成败的战略问题、要害问题。换句话说，能否圆满实现十项措施的战略意图，十大政策措施不走样变味，不被各取所需、断章取义，要害在体制、机制。我认为，越是困难时刻，就越要加倍在意深化改革和体制创新，否则有可能得不偿失、酿成新的后患。

二、着眼于经济效率，落实十项措施迫切需要体制机制保障

从经济效率看，十项政策措施的初衷是科学发展，但在执行中有可能被阉割，干蠢事，把该用在“刀刃”上的钱用在“刀背”上，而防止偏离的关键在体制机制。

当前，中国还面临不少困难和问题，扭转这种局面绝非易事。最要害的问题在于，强大的传统增长惯性仍然处于主导地位，“外延式、拼增量”的势头及其治理效果实难令人放心。这种情况说明，中国面临的重大主题都首先同不断累积、乱象丛生、质量不高、且绕不过去的经济存量困扰有关。落实科学发展观、构建和谐社会、实现全面小康、转变发展方式、建立节约型社会，以及随之而来的化解风险、调整结构、优化流程、节能降耗、扩大就业、提高收入、增进消费、促进公平、生态环保等等，都有一个实质性的共同点：如何优化、降解累积延续多年、已被视为“既成事实”的经济存量中的矛盾和问题。

实践表明，以往主要依赖外延扩张形成经济增量来解决各种问题和矛盾、促进发展的政策思路，即“增量解决法”，虽然曾经发挥了重要作用，但其政策效应正在逐步衰减，已不能适应新时期中央关于转变发展方式、走内涵式、集约化道路的战略意图。经济越是快速增长，“总量块头”越是增大，就越是考验中国化解原有经济存量矛盾的能力，就越是需要依靠“存量解决法”来寻求改革攻坚式的突破。而从积极的态度出发，目前种种触目惊心的损失、浪费状况刚好反衬出、折射出“腾出手来挤压存量”的潜力巨大，今后工作思路的主要注意力迫切需要从“靠加法、拼增量”转变为“靠减法、解存量”。而一切存量的优化与盘活，最终都是稀缺资源的节省和生态压力的减轻。这是新时期成本最低的战略选择。

因此，从上述尖锐问题中可以发现，中国最不缺乏“跑部钱进”、“好大喜功”、“上大项目”、“大干快上”的体制病，论“经验、劲头和投资饥渴冲动”，简直就是如鱼得水、驾轻就熟、游刃有余、一呼百应。时至今日，人们对以往层层加码、盲目攀比、一轮接一轮的重复建设记忆犹新，从而对此次能否“把好事办好”，能否有效防止旧病复发、故伎重演充满忧虑。须知，这十项政策措施毕竟是在体制机制准备不足，发展方式尚未根本转变的背景下出台的，因而完全有可能成为外延扩张、“增量解决法”的延续。为防止新一轮的重复建设，目前有关部门下发了诸多追加文件作出要求和承诺，但都缺乏制度、机制性担保。而没有体制机制保障，人们熟悉的传统外延式粗放型增长思路和方式就有可能变本加厉。

事实上，人们担心的财政投资大比拼已经开场。不完全数据显示，中国各省市公布投资总额已逾10万亿元。其中，云南将投资3万亿元左右，广东 2.3万亿元，上海 5000亿元，吉林 4000亿元，海南 2070亿元，安徽 3890亿元，浙江 3500亿元，河北 5889亿元，河南 1.2万亿元，辽宁 1.3万亿元……。

值得注意的是，第一，这场层层加码的比拼，在势头上已经远远超过中央关于2010年完成投资4万亿元的预算设想，且大多数仍然属于高耗低效的传统项目，事实上是在快速回归“GDP至上”、“速度崇拜”的老路。第二，这些财政投资将主要通过垄断行业的公路、铁路、航空、国有企业和地方政府来组织大型项目落实和实施，因而仍然看不出就业率占80％以上的中小企业、民营企业和竞争性领域究竟有多少投资机会和就业机会，很可能继续遭遇挤出效应。第三，如此巨额的财政资金如何筹措？弄得不好，高额财政赤字和通货膨胀又会卷土重来。第四，各地限时限刻地跑钱、跑项目，又会给行贿受贿、官商勾结、跑冒滴漏以可乘之机。

更值得关注的是，如果体制机制和发展方式没有明显转变，除了增量扩张之外，最令人担忧的直接后果是产业结构进一步恶化。回顾中国的发展历程，可以很明显地发现一条相同的轨迹。即以严重的重复建设、资源浪费、能源高耗、环境污染为代价，求得了一时的经济增长，却导致产业落后、结构失调、产能过剩、库存积压和银行坏账，致使实际能够发挥作用的社会有效产品所占比重十分低下。其中，仅仅由粗钢、焦炭、水泥、汽车、电解铝、铁合金、建材、化工产品等重化工业带来的直接和间接经济损失，最保守的估计也要在数万亿元。

以往的宏观政策实施效果已经证明，总量调控历来是政府的强项，市场的弱项，而结构调整历来是市场的强项，政府的弱项。中国经济机构扭曲的原因，原本是政府和市场的角色颠倒所致，是政府弱项阻碍了市场强项，而绝非有人指责的“市场之过”。在国际金融危机背景下，如果国内结构调整的市场化基础继续缺失，依然凭借行政权力直接调节经济结构，则中国一轮又一轮由政府弱项指导，以有限的增量来调整产业结构巨大存量的政策思路，将越来越难以奏效。所以，通常所说的宏观调控要有中国特色，就是应当有独到的针对性，即最应当警惕的是由政府越位、垄断集团操控所导致的“伪市场调节”。

为此，应当从两个方面着手调整政策实施的方向和力度。一是要从战略高度改变结构调整的制造业思维。中国原有的纵向化、条块分割、高度集中的计划管理体制，是与横向性市场、商贸服务业市相互冲突的体制，它使得原本可以更有效率的、更具竞争性的、内外贸一体化的商品流程和流通网络被切割得零零碎碎、混乱不堪，导致直接间接的经济损失难以计数。在新时期，中国商贸服务业已经不再是次要产业，而是切实实践科学发展观的天然基础。中国要将主要注意力从计划经济时代延续至今的制造业转向贸易、市场和流通业，寻求借助商贸流通服务业解决原有问题的新途径；要改变凡事习惯于越过市场流通过程直接凭借政府力量、靠“下文件”、“发紧急通知”配置资源、调整结构的传统做法。

二是结构调整要从政府主导型向市场主导型转变。中国的结构调整要从政府主导型向市场主导型转变，要加快培育现代市场体系，壮大商贸流通服务业。目前，由于网络技术和供应链管理的兴起，产业结构实现竞争性升级和高效率运作在技术上已经不是问题，关键在于外部体制和政策环境，在于改善从计划经济体制延续至今的纵向化、条块分割的管理体制。要着力解决政企不分、行政垄断、地区保护等问题，商贸流通服务业要率先从政府主导型向市场主导型转变，切实实现企业自主经营，行业协会自治管理。同时，尽快出台反垄断法和相应的执行机制。

三、着眼于社会公平，落实十项措施迫切需要体制机制保障

从社会公平看，十项措施的初衷是实现社会公平正义，例如保障性住房、农村基础设施建设、医疗卫生、文化教育等等，但在执行中有可能导致新的收入分配不公，而防止偏离的关键在体制机制。当前，造成收入、财产差距拉大和两极分化的主要因素还不是市场机制，而是破坏市场秩序的行政垄断、权钱交易和种种潜规则。退一步说即使是市场机制造成的差距，也比后者容易纠正得多。

行政垄断是分配不公的最大根源。从行为性质判断，它是凭借和滥用超经济力量，对别人财产的无偿占有和剥夺。行政垄断导致中国在应当市场化、民营化的领域止步不前、改革滞后，如民航、铁路、电信、石油、金融行业；而在不应当市场化、民营化的领域姑息迁就、放任行政侵权、与民争利，如教育、医疗、公共服务、社会保障等领域。

中国这些特有的垄断现象，有一个极其鲜明的共同点，即都是在经济学意义上的经济规模集中度非常低下的情况下发生的。换句话说，中国还没有来得及形成真正意义上的规模经济性垄断的场合，行政性垄断便早已捷足先登了。也正是由于这种捷足先登，导致规模经济永远不可能长大。这些刚好折射出了中国改革的最大难点。[1] 于是，越是重要领域和关系到国家命脉的关键行业，如要素市场、重化工业、支柱产业、基础设施等，越缺少有效监督，排斥市场的不和谐状况就越突出。在这些领域，超经济垄断潜移默化、千姿百态，包裹缠绕着政企不分、权钱交易、官商勾结、巧取豪夺、行贿受贿、腐败盛行的层层黑幕，而它凭借对最宝贵、最稀缺资源的垄断、独占，也凭借最少透明和监督的“背景”和“来头”，足以击败市场上的任何对手，攫取巨额的行政性垄断利润。以国家和人民的名义盗窃国家和人民，公众权益在市场表象和外壳下，通过非市场手段被私有化，加剧了资本、收入和财富向少数人的积聚和集中。

市场竞争性稀缺资源缺少效率机制，社会公共性稀缺资源缺少公平机制，纳税人的钱被增幅遥遥领先、日益庞大的巨额行政开支大量侵吞，公共资源被少数人占有把持、挥霍浪费，最终的结果是既丢掉了效率，也失去了公平。长此以往，人们期待的“效率优先、兼顾公平、共建共享、增进和谐”的目标有可能落空。因此，在贯彻落实十项重大措施的关键时刻，深化改革、反行政垄断是最重要的体制机制保障。

潜规则是分配不公的次生根源。潜规则破坏法治、扰乱公平竞争秩序，同样造成伪市场调节。即使在表面看上去市场调节占主导地位的领域，如竞争性的商品市场，通常也被不守规矩、不讲诚信、无处不在的“潜规则”所左右，使得不折不扣按规矩办事倒成了“例外”。其间，混水摸鱼、相互欺诈、相互猜疑、彼此试探的生意经，以及通过拉关系、托门子、找熟人、寻靠山、访背景等等防不胜防的违规操作，虚耗了大量时间和精力，隐形交易成本和管理成本大大增加，也致使法律法规形同虚设，甚至沦为潜规则玩弄的道具。伪市场导致无效率，也导致国民收入初次分配这一基础性、竞争性领域的异常混乱和真假难辨。而初次分配面目不清，收入差距缺乏市场化基础，收入二次、三次分配注定不真实、不准确，使灰色收入、甚至黑色收入大行其道。因此，在落实十项重大措施的过程中，一定要对种种破坏制度的潜规则和灰色、黑色收入保持高度警惕。

四、着眼于扩大内需，落实十项措施迫切需要体制机制保障

由于政府部门与民争利和“四大取款机”的存在，致使居民消费“主而不导、拉而不动”。其要害也在体制、机制。而从扩大内需的动力转型看，中国亟待从投资主导型向消费主导型转变，从“远水政策”向“近渴政策”转变，从减税让利等细节入手快速有效地改善消费环境，把直接启动近期终端的城乡居民消费作为最大着力点。

投资主导型亟待转变。多年来，中国固定资产投资增幅巨大、增量极多。但是，这些投资直接拉动的是中间需求而不是最终消费，甚至挤压最终消费，并使其本该带动的消费大打折扣。在内需动力转型远远滞后的背景下，2008－2010年由于投资主导型更为强劲、特别是财政投资突然非常规增长，可以预计国内投资与消费将更不成比例。而消费率持续走低和消费瓶颈，意味着大量产品没有去处、无处消化，最终将制约总需求和经济增长，造成更多的产能过剩、结构恶化、货不对路、库存积压、银行坏帐。因此，中国最迫切需要的是直接拉动终端消费的体制机制和有效政策，并注意研究借鉴美国、巴西等国家在应对本次金融危机时减税让利、直接启动终端消费的经验和做法。

改善消费环境刻不容缓。连续多年来，中国居民收入增长和生活质量提高并不同步，非收入消费制约因素大大抵消了收入增长对消费的促进作用，消费水平未能实现同比提高。截至2008年11月，中国居民储蓄存款余额超过20万亿元。高储蓄率的背后折射出消费环境的隐忧。而从商贸流通服务业入手，排除非收入制约因素的影响，可化解至少1－2万亿元的购买力存量，从而增加即期消费需求。

近年来出现了值得关注和需要纠正的某些偏差。主要表现是，以“增收政策”简单化地取代、等同于消费政策，偏重于排除消费增长的收入制约，而忽视了“非收入制约”，忽视了对已经形成的巨额购买力存量的化解，消费政策似不够完整。

实际上，“消费是收入的函数”这个一般原理是有条件的。在中国现阶段, 特别是近几年，常常由于非收入的环境条件制约,诸如居住条件、交通通讯、商业欺诈、行业垄断、质量不高、货不对路、服务滞后、信息障碍、流通不畅、预期不高等等，使得已经拥有的居民收入和消费需求支付能力得不到充分实现和化解，而大量转化为储蓄存款。在这种场合,增加收入并不必然增加消费，消费已不再是收入的函数,而是另外一些经济自变量的函数。因此，从中央到地方，促进消费增长的要害，长期靠“增收”，短期靠“化解”；一手抓"增收",一手抓"化解",两手不可偏废。目前，尤其需要根据收入增量有限而购买力存量巨大的突出特点，顺势大力度改善消费环境条件,加快释放收入-消费能力的存量。这一点比以往任何时候都更加重要、也更加迫切。

为此，尤其需要在增长动力、扩大内需上完成由政府推动、投资主导型向市场调控、消费主导型的转变。必须改变“重投资、轻消费”， “重收入、轻转化”“重远期、轻近期”的陈旧思路，将减税让利、改善消费环境、排除非收入制约因素、化解购买力存量作为政策实施的新重点。

主要措施：一是要先行管住“四大取款机”，高度重视其对居民即期消费的巨大阻碍作用。

城乡居民日常的、大量的、基本的消费需求，即国家统计局居民消费价格指数（CPI）统计范围内相关商品和服务的需求，始终是是最大量、最直接体现千家万户切身利益的消费权益，在任何情况下都应当予以优先保障。然而，当前即期消费范围之外的住房、教育、医疗、养老的这四项最大开支已经成为许多家庭支出的重要负担，俗称“四大取款机”。目前，政府投资向市场越位，而建立社会公共保障体系职能缺位，迫使许多家庭为了住房、教育、医疗、养老这“四大取款机”而被迫储蓄或借贷、还贷，不得不紧缩日常开支。由此所造成的挤出效应，正在剥夺公众的即期消费，甚至造成新的贫富差距，被迫节衣缩食，有的已经“返贫”，成为“时尚穷人”。[2]

二是2009年要有针对性地促进国内消费品市场在品种、质量、价格、服务、信誉等等方面的竞争,促进消费品市场供求结构的优化调整，促进外贸订单骤减、出口受阻商品向国内市场转化。与此同时，要更多关注细节、消灭瓶颈。即继续大力发展国内文化产业、培育文化市场,促进城乡居民的文化消费；积极开发、规范旅游消费和餐饮业；注重满足儿童群体、青少年群体、中老年群体、女性群体、残疾人群体等各具特点、潜力巨大的消费需求；对居民住房，除了增加保障性住房、降低虚高房价之外，还要尽快改变“重建房、售房，轻居住环境条件、卫生条件”的倾向；发展家庭轿车要适度，在鼓励私人购车的同时，一定要切实解决交通拥堵、停车无位、手续繁杂、养护麻烦、车辆失窃等尖锐问题；在中西部农村，要切实解决基础设施问题，解决供电质量不高、不稳定、电价贵、电视信号不强、清洁水源匮乏、运输路途遥远、售后服务无保障等具体困难，为普及彩色电视机、洗衣机、电冰箱等家用电器创造起码的条件。

五、着眼于体制机制，落实十项措施关键在于澄清对市场机制的巨大误解

如前所述，当前的经济和社会发展中暴露出的问题不容乐观，特别是涉及城乡居民、千家万户切身利益的住房、医疗、教育、就业和社会保障等问题，以及食品安全、社会治安、交通状况、突发事件等各种不和谐现象，引起社会的广泛关注和强烈不满。而国际金融危机更加重了人们对市场经济的疑虑，一些人对中国的“市场化” 改革产生了动摇和怀疑，认为这一切都是改革出了方向性问题，“都是市场惹的祸”，因而强烈呼吁政府进行干预，而不能再“由着市场乱来”。

典型表现是：人们越来越看不懂楼市、股市、汇市和普通的商品市场；看不懂产业结构为什么“屡调屡差”、节能降耗为什么“越节越耗”，生态环境为什么“越治越坏”，事故灾难为什么“越抓越频”；搞不清收入高低和劳动付出为何如此脱节、收入差距为何如此被轻易拉大；更看不懂教育、医疗、就业和社会保障领域以及许许多多的职能部门为什么丑闻迭出。从而很容易地被前面所说的“伪市场调节”的假象所蒙蔽，把各种难以解释的经济现象以及日益加重的社会不和谐，不分青红皂白地算在了“市场惹祸”的账上。

而基于这一“市场调节错觉”的巨大误解，人们纷纷强烈要求加强“宏观调控”，这无异于雪上加霜，不仅会使真正意义上的市场这只“看不见的手”越来越“看不见”了，更会使政府这只“闲不住的手”越来越“闲不住”，并进一步导致原本与市场体系相对应和配套的宏观调控也不可能真实存在。[3]

我认为，“市场惹祸论”是对反思上述现象和问题的一种误解，中国改革发展进程中遇到的新情况、新问题，并非像一些市场保守人士宣称的“市场惹祸”、调控弱化那么简单。事实的真相和奥妙刚好是中国由来已久、颇具传统的拒绝市场、排斥市场力量的千姿百态、无比强大和无处不在，压抑扭曲了市场体系的正常发育，先天不足、后天失调、拖延迟滞，造成了“市场变异”。

所谓市场变异是指：市场体系在尚未健全、处于发育成长过程中就不断衍生的蜕变和异化。即，由于深层次的体制性、机制性背景和原因，市场主体、市场机体、市场交易中不断植入、滋长、异化出许多非市场的因素和排斥市场的力量。其基本特征是：从形式上、表象上看似乎相关当事人都是在进行市场交易，但骨子里从来不是或从来不打算按照产权归属、市场程序、效率原则、法治精神，公开、公正、公平地行事。

造成市场变异的最主要原因是来自中国行政化体制转变的深层障碍，来自市场发育过程中“边成长、边渗透、边蜕变、边异化”的史无前例，来自新老既得利益边改革、边凝固、边膨胀的特殊背景。因而始终没有形成相互制衡、动态优化、自我协调的市场主体和竞争力量，从而在制度上、机制上，总是使少数人凭借外在的超经济力量或普遍的假市场行为处于强势地位，占有着更多资源。

在培育中国开放、竞争、有序的市场体系的过程中，倒是必须高度警惕从自己肌体和土壤中孽生出来的市场变异，必须防止这种市场变异条件下的“伪市场调节”。而背景复杂、形式奇特的制度性、机制性的市场变异才是目前中国种种不和谐的总根源。应对凶险的金融危机，落实十项重大措施，根本的选择在于坚定不移地推进中央决策的市场化改革开放大业。新时期千举措万举措，理顺政府与市场的关系，划定政府与市场的边界，建立起高效、有序、健康运转的市场体系应当是国家战略中的最大举措。这是坚定不移地深化市场化改革，完整准确地认识理解和创造性地贯彻落实中央一系列会议决议的核心内容，也是改革攻坚阶段真正的主攻方向，绕不过去、回避不了、拖延不得。

六、几点进一步的结论

为了保障十项重大措施其有效落实，必须在体制机制及其相关判断上形成共识。第一，和谐社会需要有效率、有规则的共建，有公平、有尊严的共享。改革开放正反两个方面的经验表明，越是在困难时刻、越是在改革攻坚阶段，就越不可犹疑徘徊，就越是要分清是非曲直，毫不动摇地按照中央的战略部署深化改革；加快培育统一、开放、竞争、有序的市场体系，进一步打破部门分割、地区保护的“隔离墙”，促进商品和生产要素在竞争性环境中自由高效地流动起来。

第二，只有团结、推动全社会共同参与，加快建立市场体系的可靠底盘，才可能具备新时期所有和谐的共同基础；只有切实建立起市场经济的可靠底盘，才可能“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，将宝贵稀缺的资源配置建立在市场调节的基础上。

第三，只有切实建立起市场经济的可靠底盘，产业结构调整从政府主导型转变为市场主导型，扩大内需从投资主导型转变为消费主导型，才具备真正意义上的宏观调控，也才可能解决好中央与地方、地方与地方、人与人、人与自然之间的和谐，才可能在新时期建立竞争性、高效率的财富涌流机制，从而为共同创造、共同富裕、共享成果的和谐社会提供最可靠的制度保证和最雄厚的物质基础。

第四，针对中国根深蒂固的官本位情结和机构改革严重滞后的状况，在所有具体举措中最要紧的是规范公权力。为此，要顺势配套推进根治潜规则、加快反垄断的改革步伐，反垄断法必须有针对性地将行政垄断作为主要的调整对象。基本思路是：行政化垄断要剔除，经济垄断要限制，规模经济要培育。[4]这些都是治理市场变异、培育市场体系可靠底盘的根本要件。

第五，和谐被破坏，缘自市场被破坏，而绝不是被市场破坏。退一步讲，即使果真是被市场破坏，也比市场变异容易纠正得多。借用一句中国家喻户晓的台词：在构建中国特色和谐社会的总进程中，市场绝不是万能的，但没有市场是万万不能的。

本文作者：中国社会科学院  研究员

中国社会科学院  研究生院 教授 博士生导师

国务院特殊津贴专家

通讯地址：北京市西城区月坛北小街2号    （010）63430760

邮编：100836              E－mail：songze 66 @ sina . com

[1] 关于行政性垄断及其缘由和危害的研究启动较早，最初的成果参见宋则的长篇研究报告：《中国垄断现象的特殊性及特殊对策》（15000字），《经济工作者学习资料》1998年11月4日第68期，中国社科院《要报》编辑部《领导参阅》1999年1月25日第3期摘要刊发。随后边修改完善、边征求意见先后在《财贸经济》1999年第2期、《经济学家》2001年第1期公开发表（10000字），《新华文摘》同年第5期予以全文转载，最后被《中国商业理论前沿》（第2部）全文收入，社会科学文献出版社2001年6月出版。

[2] 宋则：《我看2005年的城乡居民消费》，国务院发展研究中心《中国发展观察》2005年第2期；宋则《促进城乡居民消费九大要点》，《中国商贸》2007年第2期。

[3] 参见宋则：《宏观调控的概念不该滥用》，经济日报1996年6月3日。

[4] 参见宋则：《反垄断理论研究》，《经济学家》2001年第1期，《新华文摘》同年第5期予以全文转载。